1
首 页 | 历史沿革 | 机构建设 | 高等教育 | 基础教育 | 职业教育 | 幼儿教育 | 新闻动态 | 科研调查 | 在线交流  
   返回引导页 | 当前位置: 科研调查 - 科研调查      本网由国家教师科研网、国家特级教师网主办
英国政府绩效管理
发表时间:2009-05-04 10:37:21

一、英国政府绩效管理体系的总体情况

 

(一)关于公共服务协议(Public Service Agreement, 简称PSA

 

英国政府的绩效管理,主要是围绕其建立的“公共服务协议”体系来开展的。由于在7080年代及90年代早期英国国内经济的不稳定,在1997年大选新选举的工党政府上台之后,英国政府自1998年开始实行公共部门改革。其中一项重要内容,就是制定“公共服务协议”,目的是建立一种现代的公共支出和绩效管理框架,为制定审慎、有效的中长期支出计划服务。该协议主要有以下几个方面的特点:

 

通过制定三年支出计划,提高公共支出的稳定性。促使部门提前编制计划,为其履行公共服务职能提供更加稳定的基础。三年支出计划是以每三年为一个周期,中间重叠一年。例如,2004年财政预算计划,就包括2005-20062006-20072007-2008三年的年度预算(英国的财政年度是从当年41日至下年331日)。自1998年制定全面支出审查计划后,英国在2000年、2002年和2004年都制定了支出审查计划。而且每一个方案比上年都有所改进。最近的2004年制定的支出审查计划,更加侧重绩效目标,在大幅减少目标总体数量的同时,提高绩效目标所占的比例。

 

将资本性和经常性预算分开,目的是保障重要的资本性投资不会被一些短期的支出项目挤出。并通过连续年度的对资产进行会计核算和制定预算,提高了对有关支出的计划和控制,以利于激励对资产的有效管理。

 

首次针对政府公共支出项目提出了可量化评估的具体的目标体系。例如,1998年制定的综合支出考察方案,提出重新分配资源,保证重点支出;修订完善有关政策;保证部门更好的、协调地开展工作,以改善服务;消除不必要或浪费的支出等等。

 

公共服务协议的框架建立在公共服务绩效的以下四项原则基础上,即:

 

一是由政府制定的清晰的、侧重成果的国家级目标;

 

二是将责任转移到公共服务提供者自身。为基层提供最大的改革的灵活性和能动性,以及保证地方需求能够得到满足的激励措施;

 

三是独立、有效的审计和监督安排,以加强责任;

 

四是对取得的成效的透明度,特别对地方和全国的绩效目标实现情况的完善的信息披露。

 

(二)公共服务协议的目标体系

 

由于注重效果的绩效管理要与政府部门的高层次的工作目标相关联,公共服务协议体系包括以下目标层次:方向(Aim)、目标(Objective)、具体目标(Target)、关于如何对具体目标进行测量的技术解释(Technical note)、实施计划(Delivery Plan)等。其中,方向是对部门职责的总括性描述;目标是部门要实现的各项计划的描述,而其中绩效目标是在前面目标体系基础上提出的以绩效为重点的具体目标体系。对各级次的目标完成情况要通过部门报告和秋季绩效报告的形式予以公布。在2004年支出审查计划中,还为每个部门提出了效率目标,侧重于提高部门工作的效率。此外,公共服务协议体系还要明确具体目标落实情况的负责人(通常是有关的国务秘书等)。

 

设立目标体系的目的:能够清楚地表明政府要达到的目的、明确的方向、强调最后结果、利于有效实施监督、更好的公共责任。目标的制定,对服务提供机构提出了清晰的方向和重点,并可促进其改善服务;作为绩效管理体系的一部分,也提供进行监督的基础;保证好的做法能够推广并得到回报,而差的绩效能得到处理;目标完成进度情况的定期公布,也提高了公众的信任度。公共服务目标的具体例子如:卫生部提出的通过减少婴儿死亡率并提高预期生命的措施使健康不均等情况下降10%;司法部提出的将犯罪率减少15%以上等等。自1998年公共服务协议以来,以效果(Outcome)为主的目标所占的比重逐渐加大,目前的公共服务协议是以效果(Outcome)为主,同时也有少量的产出(Output)目标。

 

目标选择的原则。好的目标体系应具备以下特点:应该在代表完成政府承诺和达到公众预期上具有挑战性。例如一个提高10%的目标,但完成结果是9%,从绩效上看要比设定一个低的目标(如8%)但全部完成要好。在目标的选择上,很重要的一点是,如果目标能够完成,将意味着在政府部门所提供的公共服务的质量、经济、环境或其他方面,比以前有大的改进;应获得共识,尽量减少不适当的激励和扭曲;要将根据、分析和在指标选择、措辞表达和测量中的实践相结合。需要说明的是,尽管政府公共协议的目标体系覆盖了政府支出的相当大的部分,但并不是全部。

 

目标(Target)的选择原则被概括为SMART (巧妙的),即要具备以下五项要素:

 

明确性(Specific:避免那些可能带来不确定性的模糊的目标;

 

可衡量性(Measurable):有明显、可靠的量化数据作支持;

 

可实现性(Achievable:即目标设定应是符合实际的,应是可实现的;

 

相关性(Relevant:目标的选择与部门的职责应是相关的;

 

时效性(Timed:目标应是具有时效的,即有明确的截止时间,并有及时的数据支持。

 

相对于以前年度的支出审查计划,2004年支出审查计划在强调绩效目标的同时,减少了公共服务协议目标的总数量,20个部门共制定110个目标,平均每个部门约6个目标,每个目标对应约50亿英镑的预算。在设定目标体系的同时,还增加了技术说明文件(Technical Notes),对如何衡量目标的完成情况进行具体说明,包括对公共服务协议目标进行准确定义、数据来源、以及如何判定目标是否达到等。

 

公共服务协议制度的建立,对将绩效措施应用于管理和预算领域,发挥了重大的积极意义。

 

(三)制度和管理框架

 

英国政府通过明确责任和提高透明度实施绩效管理。尽管政府所有的部门都要向财政部报告绩效完成情况,但是目前在法律和制度中对此并没有做出规定。英国财政部领导了以绩效为重点的公共服务协议绩效框架的设计和制定,并与首相执行机构(Prime Ministers Delivery Unit)、政府商业办公室进行合作。在保证该框架的成功实施方面,英国的财政大臣、首相及各部的部长们,都具有关键的领导责任。

 

政府部门在配合财政部进行本部门支出审查的过程中,提出本部门的公共服务协议。内阁必须全体通过部门的公共服务协议,对大部分部门来说,是分管的国务秘书对其负责。除非特殊情况下,一般公共服务协议一经制定不会再修订,直到开始制定下一个支出审查计划为止。

 

议会则发挥了重要的外部监督作用,政府承诺每两年向议会报告绩效信息。而政府内部监督包括部门监督、财政部和首相执行机构的绩效监督、内阁委员会等。个人的责任包括国务秘书、常务秘书等等。

 

   二、绩效评估的实施

 

(一)机构和责任

 

政府部门的绩效评估工作主要由部门自主进行,由部门长官监督执行。组织形式有的是组织内部人员进行评估,有的是聘请专家进行咨询,也有部门聘请中介机构进行评估。

 

政府其他部门或机构主要是进行指导和监督。如财政部代表政府与公共部门签署服务协议并提供相应的预算资源。内阁公共服务和公共支出委员会主要负责中央政府绩效评估工作的指导和监督,由首相助理和财长等内阁成员组成,代表内阁对各部门的公共服务协议进行检查和监督,并提出建议。

 

公共服务协议的一个关键要素,是要明确公共服务提供责任人。负责相关部门的国务秘书对公共服务协议的公共服务的提交和目标的绩效完成情况负责。财政大臣担任内阁的公共服务和支出分委员会的主席,部门的部长们要向该委员会报告其公共服务提供的改进情况及公共资金的使用情况。在产品和服务的支付方面,财政部和首相支付机构与部门密切合作。英国财政部自己的绩效目标之一,就是“与部门合作,协助其改善公共服务,实现绩效目标”。

 

虽然从理论上说,部门的目标对应着结果(Outcome),但是也认识到其他一些因素对部门整体结果可能产生的影响。因此,有时并不容易分清楚在结果方面的某些变化有多少可以归功于某个部门。特别是对公共部门活动结果的度量具有很高的挑战性,例如,有时只能在得到产出很长时间之后,才可以度量结果。所以,有时使用产出指标(Output)来衡量绩效措施,并在测量数量信息的同时关注质量,是一个比较现实的做法。

 

近年来,对部门如何提供公共服务的过程也越来越得到重视,例如医院急诊病房的周转率。英国首相执行机构和财政部一起,在改进绩效框架设计方面作了大量的工作。包括引入支付计划,促使部门考虑并策划如何达到改善效果的目标。

 

对绩效的最后评估结果要获得部门和财政部的一致同意。

 

(二)绩效评估报告及其结果运用

 

通过进行绩效评估,应该达到以下目的:反映一个机构完成总目标和次目标的程度;能够识别那些政策发挥了作用及原因;提高机构的绩效;加强公共责任。

 

对政府部门的公共服务协议完成情况也即绩效目标完成情况的监督,主要是通过部门提交的《公共服务协议报告》来进行的。自90年代以来,每年春季,政府部门都要发表公共服务协议部门报告。该报告披露部门的支出计划和绩效情况,包括一些表格。该报告对部门的资金和人员情况、提供公共服务和产品情况、近期的绩效目标完成情况等进行说明。自2002年以后,该报告改为每年两次,增加了秋季绩效报告。所有部门的绩效报告文件在网上可通过财政部设定的唯一窗口进入。部门要向议会说明其绩效信息的可信性,而其使用数据的有效性由国家审计署来监督。

 

部门以往的绩效信息情况和其获得的资金分配之间没有必然的、直接的联系。但是,部门的绩效信息仍是财政部和部门进行支出方面讨论的一项重要内容。财政部积极地参与到此项工作中,而且将技术解释作为支出审议文件的一部分内容。过去几年来,部门在开发有效的绩效信息系统方面的能力不断加大,并得到了财政部和一些机构的支持,包括审计委员会和英国的最高审计机构—国家审计署的支持。

 

对没有完成绩效目标的部门和其部长,目前在法律和制度上并没有明文的惩罚措施。通过公共报告机制,部门部长向议会的公共服务和支出委员会负责。在审议支出计划安排资金时,对部门以前的绩效完成情况也会考虑。部门在管理其公共服务协议上也越来越多地采取更正式的程序和项目办法,包括专门任命负责绩效的高级官员,将高级官员的薪酬与部门绩效目标实现情况联系起来。

 

总而言之,尽管财政部在制定政府支出计划,提出下一阶段政府公共支出目标时,对部门的绩效情况要做考察,但是,在目标完成情况和支出安排上并没有机械的联系。

 

三、下一步的改革计划

 

英国政府自1998年提出第一个公共服务协议框架以来,尽管该体系不断完善,但在实施过程中也发现一些不足和问题,下一步将重点在以下几个方面进行改进:

 

(一)提高目标的可测量性。绩效目标应具有可完成性和现实性,具有可执行性。特别是由于政府部门的目标绩效的复杂性,部门的目标往往会存在交叉。对执行的理解和目标的可测量性变得更加重要。

 

(二)改善绩效评估的实施。能够及时了解、准确地了解其绩效信息,对部门来说非常重要。制定技术说明及在进行支出审议时就考虑评估措施,是一个很大的改进。然而,仍有一些方面需要进一步改进:在制定目标阶段需要更加关注评估措施;更加关注数据的质量;加强对保证数据收集的一致性的指导;增加对评估系统的投资;改善信息披露。财政部在制定技术说明时提供的支持,也有助于政府部门更加注意对绩效进行评估时的风险和可能存在的缺陷。

 

(三)更加注重目标的相关性。关注绩效,就要保证目标在基层的相关性。例如,增加街上巡警数量的目标,在街道少的地区其相关性就很小。而如果将目标定为减少罪犯的话,地方政府部门就可以据此制定相关计划。

 

英国政府建立公共服务改革框架,改善政府提供服务的绩效所实行的一系列改革措施,在国际上引起了广泛的关注,并得到了充分的肯定。英国政府被认为在实行政府绩效管理实践方面,走在了世界前列。英国政府实施的三年支出计划、公共服务协议制度、明确部门绩效责任人、加强社会各界对部门绩效完成情况的监督等措施,对我国推进部门绩效考评工作有很重要的借鉴意义。

 

通信地址:北京市方庄芳城三区13号教师基金会科管办 邮编:100078
电话:010-87209847 传真:010-87207572 E-mail :ggbtx@163.com   京ICP备05025112号  制作维护:优秀网
1